天然气行业的经济监管

 　　我国天然气行业已经进入一个前所未有的快速发展期。根据国际经验，政府制定旨在建立公平竞争的天然气市场的政策，并据以实施行业的监管，将对市场的发育和行业的发展起到关键性的作用。有鉴于此，本文将结合国际经验，介绍与天然气行业经济监管有关的几个问题。 

　　1 天然气行业的特点及对其进行监管的必要性

　　天然气产业链的各个环节有着不同的产业组织特征：其勘探开发环节属于投资及风险巨大、技术要求较高的领域，但除了自身的技术和资金条件外，企业没有进入该领域的其他障碍，因此，该领域应该是一个可以通过矿权制度的安排来实现自由竞争的领域；而天然气的中下游领域，即天然气的运输和配送领域却是网络依赖性领域，输配管网系统是连接气源和终端市场的桥梁，任何天然气供应商进入市场的唯一途经都是通过管网。管网是天然气市场的物理载体，没有管网连接的市场只是 “潜在市场”，而非现实市场。这类系统只有达到一定的规模，才能获得经济和环境效益；并且，管网运输的经济效益要高于专管或单线运输。因此，管网系统属于自然垄断领域，也就是说，企业进入该领域，除了自身资金和技术条件外，还存在着自然垄断所形成的进入壁垒。

　　天然气行业的这一特性决定了如果不能妥善处理气源供应的竞争与输配系统自然垄断之间的关系，则可能会出现两种倾向：一是由于基础设施的被垄断，特别是被同时拥有天然气商品和管网设施两种资源的企业所垄断，将遏制多元气源的进入和竞争，既保证供应，又使市场效率低下；二是为了不受制于既有的管网拥有者，有实力的天然气供应商将会投资自建连接终端市场的渠道，从而导致盲目重复建设，不仅会失去规模经济效益，而且会带来安全和环境隐患。

　　因此，促使天然气市场健康发展的关键在于必须按照以下原则处理天然气产业链中竞争领域和自然垄断领域之间的关系，即：放开非自然垄断的上游领域以及终端市场，充分发挥市场竞争机制在这两个领域中配置资源的作用：而在中下游自然垄断领域授予经营者垄断权，但必须通过政府的公平、透明、独立的监管来替代市场机制发挥调节作用。它所需要的重要制度安排主要包括三个方面：管道的第三方准入政策；市场化的价格形成机制；合理的项目结构安排。

　　2 管网公开准入机制及其监管
　　2.1 管网公开准入机制

　　管网公开准入机制是这样一套制度安排：它能够保证任何有资质经营天然气业务的企业只要与运输管网系统的经营者签订了运输合同(或者即使是没有事先的合同，只要输配系统有闲置的运输能力)，就能够公平地进入管网，并在其合同规定的任何收(交)货点提交(提取)天然气商品。在这个管网内，所有气源接入点及终端市场连接点之间都是互连互通的，不存在阻碍天然气商品流通的任何障碍。

　　2.2 公开准入机制的主要内容
　　建立管网的公开准入机制需要做出的关键性制度安排是：
    (1)定义资格用户，并允许其自行选择天然气供应商
     　终端市场的放开能够促进管网公开准入机制的形成，如果没有能够自由选择供应商的用户，管网就没有必要打破独家经营的格局，因为不存在第三方使用管网服务的需要：而另一方面，管网公开准入机制的引入也为终端市场的开放创造了条件，因为只有管网开放了，终端用户自由选择的供应商才有可能向用户供气。因此，两者是相辅相成的关系。

    　但考虑到管网的自然垄断属性及其运行的安全性，特别是考虑到管网投资者所承担的投资风险需要得到合理的回报，以鼓励该领域的投资，终端市场的开放应该是逐步的、渐进的。已经或正在建立统一天然气市场的国家的经验表明，定义资格用户，并允许其自行选择天然气供应商，是逐步放开终端用户市场，也是逐步构建统一的天然气市场的较为成功的手段。所谓资格用户是指有权利自由选择供应商的用户。在天然气终端市场没有放开之前，所有用户享受的都是捆绑式服务，即用户在购买天然气商品的同时，也购买了运输(配送)商品的服务：在这种商业安排下，用户只能从运输(配送)商处购买天然气，没有选择天然气商品供应商的权力。随着市场的放开，一些大用户被准许自由选择天然气商品的供应商，同时，他们还需要从天然气管输商处购买运输服务，以运输其自由采购到的天然气。即购买天然气商品和天然气运输服务被分离为两种商业行为。除了将某些用气量很大的特定用户(如电厂及以天然气为原料或燃料的工业用户)定义为资格用户外，国外一般以年消费量的多少(即设定消费量“门槛”)来定义资格用户。资格用户消费量“门槛”的高低是衡量天然气市场开放程度的重要标志，也就是说天然气市场的开放度可以通过提高或降低消费量“门槛”来控制。

    　我国目前已经规定了电厂及以天然气为原料或燃料的工业用户可以直接从天然气供应商处购买天然气，即这些用户已经被定义为资格用户，并且这些用户的供气基本上是由专用管道实现的。根据华东地区气源多元化的格局正在形成的实际情况，应该考虑逐步放宽除上述特定用户以外的其他工业或商业用户自由选择供应商的限制，以鼓励天然气供应商之间的竞争。

    　资格用户的消费量“门槛”可以根据市场开放程度来测算，即：首先确定允许自由选择供应商供应的天然气在该地区天然气消费总量中的比例(即确定市场开放程度)；再根据该比例测算允许自由供应的天然气量；最后根据该地区天然气用户的消费特点确定资格用户的最低消费量“门槛”。根据市场开放的要求，自由供应量占消费总量的比例可以逐步提高，而据此测算出的资格用户的消费量“门槛”将随之逐步降低，直至全部用户都可以自由选择供应商。

    (2)管网与气源供应相分离
    　如前所述，运输管网属于垄断性基础设施，如果管网系统为天然气供应商所有，并由其垄断经营，则其因同时拥有天然气商品及其市场载体，完全有能力(为了与其他企业竞争，当然也有动机)利用自身的市场优势地位，设置障碍，限制不拥有基础设施的竞争者进入其管网或者拒绝向不拥有基础设施的竞争者提供非歧视性的运输服务。为了避免这种情况的发生，一般都要求运输商与供应商不能混业经营。

    　运输业务与供应业务分离的方式大体有两种，分别代表了不同的分离程度：
    　一是财务和管理上的分离，即要求运输和供应一体化经营的公司必须将其运输业务组成独立的业务板块，与其他业务分开管理，单独进行会计核算，并有独立的报表;
    二是将运输业务或供气业务剥离，即将运输业务(或供气业务)从一体化天然气公司中剥离出来，成立独立的法人，进行经营。

    　(3)第三方准入的强制性规定
   　 防止获得自然垄断领域垄断经营权的企业滥用市场优势地位的另一重要制度安排是：在授予该企业垄断经营权的同时要求其执行第三方准入的强制性规定。国外一般采取发放许可证的办法授予企业垄断经营权。许可证不仅规定了企业被授权的范围、期限等，还规定了获得垄断经营权的企业所必须遵守的行为准则和经营规范，其中，最为主要的条款之一是第三方准入的强制性规定，即规定运输管网经营者必须向任何与之签订了运输合同的天然气供应商或用户提供合同规定的运输服务：或者即使是没有事先的合同，只要输配系统有闲置的运输能力，运输管网经营者也必须向任何有要求的天然气供应商或用户提供运输服务。需要注意的是，该条款是强制性的，同时它强调的不仅是市场准入，而且是无歧视的市场准入。

    　由于管网投资额极大。回收期一般都较长，大部分国家采取了由国家投资或由国家与私人共同投资的发展模式。如果要采取商业运作的模式，则会给予投资者一定的优惠，其中，主要的一条是在管网建设及其投产以后的一定期限内，不要求履行第三方准入的强制性条款：或者不要求一体化天然气公司将运输业务与供应业务的分开。豁免期的长短取决于管道投资的大小，也取决于天然气基础设施完善的程度，一般由监管机构在听取管道投资者的意见后决定，并在许可证条款中载明。

　　3 价格监管机制
    　价格监管是天然气行业经济监管的又一项重要内容。目前，我国天然气行业也有价格监管，但在2006年9月份以前沿用的仍然是改革开放初期的老办法，即双轨制。2006年9月虽然对天然气定价机制进行了改革，但改革的重点是取消天然气出厂价的双轨制，这与构建自然垄断行业现代监管框架所应建立的价格监管机制有着本质的差别。

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